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石楠:村庄

2020-07-29 10:06 来源:《城市规划》

导读

中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长石楠在《城市规划》杂志2020年第7期的“编者絮语”中表示,眼下如火如荼的国土空间规划编制工作,应该综合评价不同区位、不同发展阶段、不同规模的村庄,采取因村施策的工作方法,尤其不能简单地图画江山。

有网友给我发私信,说有的地方借新一轮空间规划的东风,以提高集体建设用地使用效率的名义,通过拆村腾出建设用地指标,满足镇区扩张需求。规划师明知这种做法有待商榷,但面对项目合同的压力,左右为难,进则有违职业初衷,退则饭碗不保,于是自嘲“规划再次沦为傀儡与工具”。

其实,类似的声音这些年始终没有绝迹过。简单地批评地方政府不是负责任的做法,撤村并点曾经是发达地区城镇化过程中常用的政策手段之一,通过这一方法提高公共服务设施,尤其是义务教育设施的使用效率,提高乡村地区公共服务的水平和质量,同时腾退部分废弃或低效乡村建设用地,提高土地使用效率。

批评之声主要集中在:提高集体建设用地使用效率通常并非撤村并点的初衷,农民脚下的宅基地及背后的建设用地指标才是真正的目的所在;农民故土难离的情结未被尊重,简单粗暴地一刀切让乡亲寒心;过度集中居住造成就学就医和耕作距离增加,带来生活成本上升;新居民点楼房设计无法满足农业生产和农民生活习惯之需,人上了楼,生计反成了问题;等等。

我国农村的确存在建设用地使用效率不高的情况。有专家做过专门统计,2006年至2015年,全国有近2亿人从农村转移到城市,但农村建设用地不降反升,增加了2.55万平方公里,农村人均建设用地高达325平方米。虽说城乡之间在密度上存在差异是客观规律,城镇化带来农村人口下降也是客观趋势,但这都无法完全解释农村建设用地使用效率低下的原因。传统意识强烈、管理水平不高,是普遍存在的因素,但更重要的有三方面值得重视,一是农村宅基地的社会保障功能,使得不少进城农民不愿放弃农村宅基地;二是农村行政和生活设施用地增长快、占比高;三是市场对集体建设用地配置的决定性作用没有发挥出来。

党的十八届三中全会明确提出“建立城乡统一的建设用地市场”,以此保障农民的土地权益,推动节约集约用地。但现实中集体建设用地流转市场发育十分缓慢,真正符合政策能够合法流转的经营性建设用地十分稀少,占农村建设用地主体的农民宅基地、公益性建设用地被排除在入市范围之外,加上法律法规的某些不合理规定,都是阻碍改革进程的因素。

在市场短期无法解决效率低下问题的情况下,在建设用地继续实行指标化管理的客观环境下,乡镇几乎无法获得所需的建设用地指标,为了满足其建设需求,撤村并点自然成了重要的选项,提高集体建设用地使用效率于是成了名正言顺的理由。这在城镇化速度较快,尤其是大中城市周边的农村,变得更为普遍。

问题在于这种措施是否充分尊重了农民的意愿,能否保障农民在集体土地上的所有权益,是否确保了农民成为这种腾挪的最主要受益者?假如这些前提无法满足,就难怪有人质疑撤村并点的真实意图了。

至于说眼下如火如荼的国土空间规划编制工作,应该综合评价不同区位、不同发展阶段、不同规模的村庄,采取因村施策的工作方法,尤其不能简单地图画江山。让市场化发挥更大作用是既定方针,但政府托底和社会保障应该防止市场不公平和出现新的贫困;城乡统筹、融合发展是大势所趋,关键是发挥城乡各自的优势,为了城市发展牺牲乡村利益的做法不可取;腾退闲置集体建设用地,是空间规划切入的重要由头,但村庄在历史、文化、人文等方面的渊源不应被忽视;撤村并点曾经很流行,但中央明确要求,农村居民点迁建和村庄撤并,必须尊重农民意愿并经村民会议同意,不得强制农民搬迁和集中上楼。从这个角度说,实用性村庄规划这篇论文尚未完全破题。

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