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陆铭vs赵燕菁:如果不再控制大城市发展了,我们要怎么应对?

2019-12-18 09:01 来源:中国城市规划网

导读

10月19日-21日,2019中国城市规划年会在重庆举行。中国城市规划(中国城市规划学会官微)在年会期间策划了“大咖对话”活动,探讨我国城市规划各类问题,超大信息量,超多知识点,快来一睹为快吧!

本期“大咖对话”邀请到了中国城市规划学会副理事长,厦门大学建筑与土木工程学院教授赵燕菁,和上海交通大学特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭。让我们一起看看他们都展开了哪些精彩对话。


大咖对话:陆铭vs赵燕菁

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一、控制大城市发展可能是一种误判

赵燕菁:城市规划长期以来分成多种派别,争论也很多,但主流观点基本上还是控制大城市,认为“大城市病”带来各种问题。8月26日中央财经委员会第五次会议反映了一种转变,一种趋势,大家开始发现大城市很可能不是问题,而是解决问题的更好途径,这是一个非常重要的迹象。

陆铭老师在这之前就开始关注这个问题,所以我们想多听听您从经济学的角度是如何思考的,给城市规划行业一个启发。

陆  铭:很多年来,在规划行业比较流行的传统观点就是城市病是人口增长带来的一个必然结果,所以相应在规划思路上就采取了控制城市人口增长的趋势。

在控制人口增长时,采取了两个手段,一是直接把人口目标施加在一些特大或者是超大城市的规划里面,作为人口上限。二是土地控制,希望通过收紧特大城市、一线城市的土地供应速度,来降低大城市发展速度。相应在国土空间规划中实际上把很多建设用地指标给了一些中小城市。但这客观上就造成了很严重的阶段性结果,就是在人口流入的大城市,土地供应的速度慢下来了,同时在大量得到土地供应的中小城市,实际上很多地方总人口是负增长的。对于国家来讲,给定总人口的盘子有地方增长,就有地方负增长,所以这样就形成了土地和人口空间错配问题。

而且一些中小城市在得到大量建设用地时,实际上把这个建设用地用来做两件事情:一是建工业园,但现实情况下大量中小城市的位置、区位不适合发展制造业,而且很多中小城市本身规模不大,缺乏发展制造业的聚集规模效益。即使工业园建好了,由于区位、交通等各种各样的局限,也无法很好地实现招商引资。二是建新住房,包括一些新城。结果企业招商引资没有实现很好的效果,建的房子也出现大量空置。所以有一种说法是我们国家总体上住房是够的,但这个观点忽略了住房建设的空间分布,大量房子实际上建在人口流出地,导致土地城市化快于人口城市化,而且地的城市化和人的城市化出现空间错配,这个问题很严重。对于前一段时间中国城市化过程中走过的一些实践,可能大家慢慢认识到了它的不可持续性。我觉得中央财经委员会第五次会议的确是一个非常重要的转变和始点。

赵燕菁:我觉得城市规划对待城市好像是对一个班里的小孩,而小孩都是不同的生长速度。如果有的小孩长太高,我们就减少布料,想通过把衣服做小一点来减慢他生长的速度。如果个子比较矮,我们就给他更多的布料,希望通过这个办法让他长高一点,而实际上错配的是布料,而不是小孩的身高。所以我非常同意陆老师的观点,错在我们的判断错误,一个人是否应该长高,取决自己的基因而不是布料,城市也是如此,是否成长,取决于它的区位、增长模式、发展理念,以及区域环境、生态、文化、技术等等各种因素。对于城市来讲,不应通过规划手段去限制哪个城市能增长,规划的任务是给与城市增长需求相匹配的资源。

我大学毕业以后一直跟踪世界上各国的发展趋势,那时世界各国都在追求区域要均衡布局,像日本、英国等国家都强调均衡布局,控制像东京、伦敦这样一些大城市的发展。但至少这20多年来,各国发现真实的城市增长趋势和规划的努力正好相反。原来的大城市不但没有控制住,而且变得更加集聚。比如我们认为美国城市化已经停滞,城市空间分布也应该是趋于稳定。但过去这几十年我们发现,即使像美国这样城乡间移民已经非常稳定的国家,人口还会从一个城市向另一个城市移动,这种移动趋势被显著低估。这个趋势给我们一个启示,那就是一开始规划就应当去适应市场。所以我觉得中央财经委员会第五次会议实际上对我们国家,包括对世界上其他国家,想要通过空间规划来限制城市自身增长的做法,进行了反思。这次会议所带来的信息对于整个城市规划,从理念、方法,特别是国家政策的制定上,都会有一些新启示。

陆  铭:其实现在欧洲也有很大的变化,比如说当伦敦在英国经济中起到火车头作用时,原来通过绿带来限制伦敦发展的做法也在逐渐发生变化。关于德国经验我们国内一直有一个误读,认为德国是值得我们学习的所谓中小城镇发展的模式。其实德国的历史非常特别,因为它统一的时间不到100年,而且正在出现大城市聚集更多人口的趋势。其实人口进一步向大城市集中是全世界范围之内出现的现象,我们应该分析为什么会出现这样的趋势,而不是从主观上认为这是错的。

二、探索大城市多中心带状发展结构,通过供给侧改革优化空间布局

陆  铭:我觉得有一个由人性驱动的规律,就是人的收入水平提高以后,吃穿方面的消费在我们收入当中所占的比重是递减的,但我们对服务消费的占比是上升的。服务业的特点就是它的产品不能储存也不能运输,所以这就需要人口密度、人口规模带来城市生活的多样性,这也是人性的需要。理解了这个内容,就能理解城市密度的重要性。还有就是大城市为什么能源源不断的创造就业机会,因为大城市里面有更多的比如说以信息技术为核心竞争力的生产型服务业,同时它又给消费型服务业提供了更多的数量、质量和多样性,正是因为这样的规律性特征。

在过去中国城市发展过程中,实际上试图把人口往低密度的地方引导。比如说认为人口不要过快城市化,要么引导人口在农村待着,要么引导人口到小城市去,而不要到大城市来。在大城市内部希望把中心城区人口密度降下来,是不是能挪到郊区去?其实这三种做法从本质上来讲都是把人口试图从高密度的地方引导到低密度的地方,所以它的结果是不利于服务业发展的。中国的服务业在GDP当中所占的比重,与世界上同处于接近发展水平的国家相较而言,我们的服务业占比低了十个百分点左右。所以这里面有一部分原因实际上跟我们的空间规划有关,如果我们更加顺应经济规律,推进城市化,人口往大城市集中过程中不要进行硬性限制,而是通过供给侧增加,比如基础设施、公共服务、优化空间布局来顺应这样的趋势,我相信对我们国家产业结构的优化会起到积极作用,更好地满足人民对于美好生活的向往。

赵燕菁:我们要通过增加供给来解决问题,而不是通过减少需求来消灭问题。大城市带来的人口聚集是规划的机会,而不是规划的问题。的确人口聚集会带来一些人口分散时不存在的问题,但是城市就是要解决这些问题后才能享受它带来的好处,要正面看待集聚带来的问题。

城市人口多是会带来更多的问题还是会带来更多的机会?从我个人工作经验来看,人口的多寡本身回答不了这个问题。对于规模而言,空间的结构反而更加重要。你说一个蚂蚁的“规模”合理还是一个大象的“规模”合理?答案是他们各自的“结构”只能支持各自的“规模”——他们两个谁也发展不到对方的尺寸。思考城市就跟思考生物一样,脊椎动物所能承载的体重远远大过软体动物,为什么?因为它有脊椎,有它的“结构”支持。解决集聚问题,就是要把城市的结构设计成能够承载更多人口,而不是再传统的空间结构基础上直接扩张城市规模。我们现在的规模问题,就是在人口增加的时,城市的结构没有相应调整。

比如说北京,以前就是单中心结构——以天安门广场为中心、沿长安街,一环、二环、三环、四环……现在城市扩张了很多倍,但这个结构还是没有变。这就好比一个人的心脏没有变大,但是体重一直在增加。北京也是如此,看看上去是人口似乎出去了,实际上压力依然存在,所有的血液仍在往心脏流。一个人不可能无限长胖,但可以多生小孩方式分裂式扩张,城市也一样不能无限扩大,但可以形成多个有完整功能可以相对自己持续增长的中心。深圳规模也是千万数量级的,为什么会发展比较好,因为它是很多独立组团沿着深南大道以多中心方式滚动发展。所以我觉得,寻找出一个适合更大规模的空间结构可能比限制城市规模本身更重要。

未来,中国可能要为出现世界上前所未有的亿级的都市圈做好准备。按照以前规划的计算,我们的水资源、土地资源、交通等等都不能负担现在的规模,但今天其实都不是问题。我觉得只要结构设计的合理,说不定上亿级的城市在不久的将来就可以出现,远比我们预想的速度要快。最近听说日本也在考虑围绕东京发展一个七千万人口规模的超级都市圈,。日本总人口才1.3亿,七千多万在一个都市圈里在以前是不可想象的。中国的大都市圈,其实在国外就是国家的尺度。像上海本身尺度就很大,是否可能把中国最好的平原地带发展成亿级的都市圈?我觉得至少我们要为这种可能做好准备。比如我们可以采用一种带型的空间结构,在一个轴线上面,如成渝轴线、京津冀轴线……人口沿着这些轴线上的连续分布,这样的结构,理论上是可以无限延伸。城市一般通勤最远是30公里,如果有人口都集中在30公里半径之内, 30公里半径就是城市最大规模。但如果是带型,那么几乎每一个单中心城市的通勤圈就可以连续互相覆盖,城市带就可以无限延伸,这样城市结构下,人口的容量几乎可以是无限的。此外还可以通过高铁、各种轨道交通等新的技术,把轴线上的时空进一步压缩,将原来单中心城市最佳的生活从一个“点”转化为“一条线”。所以说,我们在规划的手段上还有很多可以探索的地方,我们不是规划城市的规模大是好还是小好,而是将规模从规划目标变为规划条件,通过改变城市结构,适应城市规模的需要。

陆  铭:随着经济的发展,我们对于城市的很多传统观念都要突破。比如说我们在谈城市时是谈中心城区还是谈都市圈、城市群?未来我们到底怎么去界定城市范围?其实都可能随着技术和经济发展的变化而变化。我觉得8月26日中央财经委员会第五次会议上有一个提法,就是从原来我们希望去测算一个城市的承载力,到这次强调要通过一些政策、规划、土地管理的灵活性调整,增强优势地区的经济承载力。这次会议已经看到从供给方实际上是可以增加承载力的,这个提法非常重要。

至于未来城市空间格局如何优化,我觉得各个学科都要进一步研究。在一个城市里面,比如说通勤产生的原因到底是什么?在传统思维方式里把通勤所导致的压力当成是一个问题,但实际上我们缺乏反向思维,我们要去想即使堵车,大家还要去往这个地方的原因是什么,一定是好处大于拥堵所浪费的时间和金钱。但是我们的城市管理者往往看到的是拥堵本身,希望把拥堵消灭掉,但我们应该想如何通过供给侧政策,优化空间布局,改善我们的交通基础设施,来满足我们对于美好生活的向往,在这里各个学科都有自己努力的空间。

三、充分发挥地方发展优势,建立区域间、城市间协调共享机制

赵燕菁:无论城市还是国家,增长的前提就是有需求。因此,交通拥堵就是基础设施供给不足,这是拉动经济增长时所盼望的。其实最怕的反而是基础设施过剩,没有投资需求,所谓“城市病”从另一方面说明了现在的基础设施需求巨大,城市还有很多增长潜力。

最近我在长三角做调研,发现城市的基础设施在它的市区范围之内已经基本饱和了,一环二环三环四环……修的差不多了,一旦这些项目完成,每个城市内部投资会出现断崖式下跌,这是非常令人担心的。我们国家城市化速度非常快,经济增长很大程度上是靠借贷。特别是今天我们国家的货币生成主要都是通过融资发行出去的,如果大家突然开始不借钱了,不融资了,甚至被要求一起还钱,货币马上就会不足,出现通货紧缩,整个经济就会出现很大问题。经济增长到高度分工的阶段,如果没有流动性,本身就是很大的问题。

正是在这个意义上,如果此时一个地区出现基础设施不足,我觉得对于经济来讲是一个机会。那么未来投资的机会在哪里?这个机会不在城市内部,也不在国家层面,而是在城市之间。这个需求以前也存在,但被抑制了。下一步的规划,要从体制上还是从规划制度上,包括利益分配机制,寻找出办法,把区域层次潜在的需求发掘出来。将原来的城市增长拓展为区域增长,通过超大规模的城市群参与全球竞争。

中国未来的人口向大城市地区聚集,会带来非常重要的增长动力。我并不认为人口增加是一件坏事,相反,人口流向更多地是反映发展的成功。如果在人口增长缓慢的地区配置更多的资源,结果反而会出问题。中国的城市问题不是出在大城市配置了太多的资源,而是出在发展缓慢的地方配置了太多的资源。那些三四线城市,特别是人口净流出的城市,要寻找新的增长思路,人少的地方要用人少的发展方式,每个地方都有每个地方的优势,规划应当把这个地方的发展优势发挥出来,而不是把唯一的希望放在人口规模扩大上。人少的城市可以通过专业化分工,用人均水平的提高来提高生活品质。如何发展不同的商业模式,突出地方优势,应当是区域和城市规划下一步应该考虑的。

陆  铭:这点我们都有很多共同的想法,刚才您的评论已经涉及到空间治理概念了,就是国家需要区域和区域之间、城市和城市之间的协调机制。在城市群和都市圈的构建中需要城市之间的配合,农村和城市之间要有城乡间配合和协调机制。有些地方就是人多点好,比如说地理条件、自然条件、交通基础设施比较好,靠近港口,那就多发展制造业和服务业,为全国提高经济竞争力和人口就业的创造能力;有些地方人少一点,就发展生态、农业,对于经济总量发展受限的地方,就通过减少人口来提高人均水平。经济和人口的集中并不是坏事,甚至有可能经济越集中,越有利于不同地区在人均水平上的提高。这是一个非常重要的理念,需要大家去理解。

赵燕菁:我们要实现这些目标,不能光有愿望,还要有好的政策工具。比如非财政性激励税收就是一个这样的政策工具,“非财政”就是指收这个税不是为了增加财政收入,收的税要全部返还。通过不同的征收和返还的机制实现政策与其的目标。举例来说,城市扩张还是生态保护,如果让大家选,现在的财政体制下,肯定不会有人愿意保护,因为它不发展就一点收入都没有。但是如果它把选择城市扩张,把生态资源破坏了,其收益远小于也占用同样生态资源的大城市。怎么解决这个问题?就要设计一个机制让最优的生态使用者,向最优生态保护者购买生态。比如,一个城市可以先对各区所有的城市建设用地面积征税,然后收到的税不进入市财政,而是按照生态保护面积返还给各区。看上去这个税收并没有带来财政的增加,但是这时保护基本农田、生态林地等的行为就有一个正的收益。例如,每保护一亩耕地上级返还100块钱,钱就来自于建设用的使用者。如果你这边占用的耕地过多,发展过快,那建设用地的价格可能涨到200块钱、300块钱,直到大家都有动力减少生态占地,都去保护。在生态好但人口少的地区,最后我可能什么都不建设,只要保护生态所得到的返还收益足够多,摊在很少的人头上也是很高的人均收入。这一税收工具可以用于所有保护目的实现,比如达到基本农田标准,就可以获得税收返还,而返还的钱就是由占用耕地的人上缴的。有了这项税收,占用耕地的人就要考虑是要占用耕地发展呢还是保护耕地获得更多返还?这样没有发展优势的地区就可以通过保护农田带来正收益。

所有开发地区都是如此,若是无限扩张,最后就要支付更高的税,这时土地使用者那就会满足必需的占用外尽量少扩张一点。通过这类政策工具,就可以实现地区增长模式的自动选择,让不发达地区投资时能够更加冷静。

陆  铭:这样能够共享整个国家发展的结果,并且在地区和地区之间形成一个利益分享机制。

*本文根据视频速记整理,已经专家审阅

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